تمركز به معناي عام يعني مركز شدن، مركزيت داشتن و يا محور شدن ولي از نظر اداري – تشكيلاتي، تمركز نظام و شيوه اي است كه در آن تصميمات در زمينه كليه امور عمومي (ملي و محلي) توسط مركز سياسي و اداري واحدي كه معمولاً در مركز كشور قرار دارد اتخاذ و به موقع اجرا گذاشته  شود. در اين حالت قدرت و اختيار اداره و اجراي امور نيز كلاً در سازمانهاي مركزي، يا نمايندگي آنها در مناطق مختلف كشور تجمع مي يابد.

تمركز زدائي يا عدم تمركز يعني از مركزيت در آوردن، توزيع و تقسيم، ايجاد تعادل و توازن، و از نظر اداري – تشكيلاتي، عدم تمركز نظام و شيوه اي است عكس نظام تمركز. در اين نظام امور عمومي (ملي و محلي) را سازمانهاي مركزي، و امور محلي را سازمانهاي محلي كه در مراكز جمعيتي و سطوح مختلف تقسيمات كشوري استقرار دارند، اداره مي كنند. در اين نظام قدرت مركزي قسمتي از اختيارات خود را به صراحت قانون اساسي، يا قوانين عادي به مقامات و سازمانهاي واجد شرايط محلي واگذار مي كند.

ريشه ابهام تمركز و عدم تمركز در اين است كه اين دو هر شكلي كه باشند در يك مورد وجه تشابه دارند؛ يعني هر دو مظهر شكل و تركيب قدرت در تصميم گيري هستند. به عبارت ديگر منظور از تمركز سياسي، اداري و سازماني اين است كه قدرت تصميم گيري در بالاترين سطح نظام سياسي، اداري و يا سازماني در دست افراد معدودي قرار مي گيرد. از سوي ديگر، وقتي قدرت تصميم گيري در سطوح مختلف نظام سياسي، اداري و يا سازماني توزيع شده باشد عدم تمركز ايجاد خواهد شد.

تمركز و عدم تمركز امري نسبي است زيرا چنانچه دولتي بر مبناي عدم تمركز مطلق اداره شود، ديگر تسلط و يا نظارت قدرت مركزي بر حكومت محلي مفهومي ندارد. به عبارت ديگر عدم تمركز مطلق يعني فروپاشي حكومت مركزي و تجزيه يك دولت به چند دولت، يعني خروج واحدي از عضويت حكومت و تشكيل حكومت مستقل. دولتي كه در آن قدرت مركزي وجود نداشته باشد، دولت نيست و به گروههاي انساني فاقد سازمان تقسيم مي شود. تمركز مطلق نيز صلاحيت دولت را در اجراي وظايف خود به مخاطره مي اندازد. زيرا امكان ندارد كه دولت مركزي بتواند كليه امور كشور را به تنهائي از مركز هدايت كند. بهمين جهت وجود تعادل دائمي بين تمركز و عدم تمركز ضروري است و هر دولتي با در نظر گرفتن اوضاع و احوال سياسي – اجتماعي خود مي تواند از ميزان قدرت مركزي بكاهد، يا بر قدرت مقامات مركزي بيفزايد.

انواع تمركز و عدم تمركز

انواع تمركز و عدم تمركز عبارتست از: تمركز و عدم تمركز اداري، تمركز و عدم تمركز سازماني، تمركز و عدم تمركز سياسي، تمركز و عدم تمركز فني و تمركز و عدم تمركز جغرافيائي.

1-   تمركز و عدم تمركز اداري

اگر حق تصميم گيري در زمينه اموري كه نتايج حاصل از آن مربوط به مردم يك محل يا يك منطقه از مناطق كشور باشد، به عهده حكومت مركزي گذارده شود، تمركز اداري به وجود مي آيد. به عبارت ديگر، تمركز اداري تربيتي است كه در آن مركز سياسي واحدي عهده دار و مسئول اداره كليه امور عمومي، اعم از ملي و محلي است. خصوصيات عمده تمركز اداري عبارتست از:

1-تمركز صلاحيت در وضع قوانين و مقررات.

2-تمركز حق عزل و نصب مأموران و مستخدمان عمومي.

3-تمركز اجراي قوانين و مقررات و اتخاذ تصميمهاي ضروري براي اداره امور عمومي.

4-تمركز وجوه و اموال دولتي و وحدت بودجه مملكتي.

از نتايج عمده اين تمركز، وجود سلسله مراتب اداري؛ يعني درجات مختلف بالا دست و زير دست در كارمندان و مأموران دولت است. اين سلسله مراتب از ده ها و دهستانها شروع، و به مركز منتهي مي شود.

عدم تمركز اداري يعني دخالت دادن مردم هر محل در اداره امور محلي خود. يعني فرصت دادن به آنان تا بتوانند سليقه، اراده، و خواست خود را در اداره امور محل و منطقه اي كه در آن زيست مي كنند به كار برند، احتياجات خود را در اداره امور محل يعني فرصت دادن به آنان تا بتوانند سليقه، اراده، و خواست خود را در اداره امور محل و منطقه اي كه در آن زيست مي كنند به كار برند، احتياجات خود را تميز دهند، و در راه ارضاي نيازهاي خويش بكوشند. در نظام عدم تمركز اداري، اداره امور محلي در دست انجمنها، شوراها و مأموراني قرار مي گيرد كه از طرف مردم محل انتخاب مي شوند. هر يك از سازمانهاي محلي داراي بودجه، تشكيلات و مقررات اداري مخصوصي است كه به تصويب انجمنها يا شوراهاي محلي مي رسد. اختيارات حكومتهاي محلي توسط قانون يا قوانيني تعيين مي شود كه به تصويب مجالس ملي رسيده باشد. در اين نظام سازمانهاي محلي داراي شخصيت حقوقي مجزا از شخصيت و قدرت مركزي هستند، و حكومت مركزي فقط حق نظارت عاليه بر امور محلي را براي خود محفوظ نگاه مي دارد.

2-تمركز و عدم تمركز سازماني

در تمركز سازماني روابط ميان ساختارهاي مختلف حكومتي مطرح نيست، بلكه تمركز سازماني امري است مربوط به چگونگي مديريت مقام مسئول در يك دستگاه.

تمركز سازماني ناظر بر روابط مقامات مركزي يك دستگاه با مسئولان واحدهاي داخلي همان دستگاه، از نظر ميزان اختيارات تفويض شده به مقامات زيردست براي اجراي همان دستگاه، از نظر ميزان اختيارات تفويض شده به مقامات زيردست براي اجراي وظايف تحول است. به عبارت ديگر، در تمركز سازماني اكثر تصميمات توسط رئيس و معاونان سازمان اتخاذ مي گردد، و مركز ثقل تصميم گيري در بالاي سلسله مراتب سازماني است.

عدم تمركز سازماني وقتي ايجاد مي شود كه مديران، رؤسا و هر يك از اعضاي سازمان بتوانند در حدود وظايف و مسئوليتهاي خود نسبت به امور محول تصميم گيري كنند، و از اختيارات كافي و متناسب با مسئوليت برخوردار باشند. بنابراين مبناي عدم تمركز سازماني، تفويض اختيار يا واگذاري اختيارات بيشتر و متناسب با مسئوليتها به مديران سطحهاي مختلف سلسله مراتب سازماني، از سوي مقام مسئول دستگاه (وزير يا رئيس) است. براي اينكه تفويض اختيار موجب عدم تمركز سازماني گردد رعايت سه شرط ضروري است:

1-تفويض اختيار از طرف مقامهاي مركزي سازمان به رؤساي ادارات و دوائر تابع بايد براي اجراي وظايف خاص مديريت (برنامه ريزي، سازماندهي، بودجه ريزي، كنترل و …) باشد.

2-حدود و شمول تفويض اختيار به مديران واحدهاي تابع، بايد نسبتاً وسيع باشد و بيش و كم به اقتضاي نوع وظايف و شرايط كار، كليه رده هاي سازماني را در برگيرد.

3-تفويض اختيار تحت شرايط مذكور جنبه انفرادي ندارد، بلكه بايد به صورت مدون، و از طريق وضع مقررات خاص در نظام استقرار يافته باشد.

تفويض اختيار چيست ؟

تفويض اختيار يعني انتقال قسمتي از اختيارات و وظايف خاص مدير و رهبر دستگاه به زيردستان و رؤساي واحدها و دواير تابع، به منظور تسريع در اجراي امور و تحقق به موقع هدفهاي دستگاه، به بيان ديگر، هدف از تفويض اختيار اينست كه زيردستان بتوانند در حدود وظايف محول مستقلاً تصميم بگيرند و در هر مورد موظف نباشد از رئيس خود نظرخواهي كنند، تا موجب سرعت تحقق هدفهاي دستگاه شوند.

تفويض اختيار تابع به شرح زير است:

1-تفويض اختيار نسبت به قسمتي از اختيارات ممكن است نه نسبت به تمام آن.

2-تفويض، از واگذارنده اختيار سلب مسئوليت نمي كند.

3-تفويض اختيار قابل فسخ است.

4-تفويض اختيار بايد با نظارت توأم باشد.

5-بين اختيارات و مسئوليت بايد تناسب حفظ گردد.

3-تمركز و عدم تمركز سياسي

اگر قدرت سياسي واحدي مجري كليه امور و ناظر بر آن باشد، حكومت داراي تمركز سياسي خواهد بود. نظام سياسي ايران و فرانسه نمونه هائي از تمركز سياسي مستند. تمركز سياسي وقتي تحقق مي يابد كه نيروي تشخيص دهنده و تصميم گيرنده در زمينه منافعي كه ميان تمام اجزاي يك ملت و واحدهاي گوناگون يك مملكت مشترك است؛ يعني منافع عمومي جامعه، در يك محل و يا در دست يك عده از افراد اجتماع متمركز باشد.

در عدم تمركز سياسي واحدهاي مستقل محلي به عنوان واحدهاي حكومتي در كليه امور محلي از قبيل وضع قوانين، حفظ انتظامات، ايجاد تشكيلات و اداره امور سازمانهاي محلي جز آنچه به موجب قوانين اساسي حكومت محلي يا حكومت مركزي منع شده است، دخالت مي كنند و در اجراي اين امور اختيار كامل و استقلال تام دارند.

اين نوع عدم تمركز را فدراليسم مي نامند، مانند نظام حكومتي ايالات متحده امريكاي شمالي. در اين نظام وظايف و اختيارات كشورهاي عضو اتحاديه در قوانين اساسي حكومتهاي فدرال تصريح شده است. كشورهاي عضو اتحاديه در قوانين اساسي حكومتهاي فدرال تصريح شده است. كشورهاي عضو اتحاديه داراي قواي مقننه، مجريه و محاكم قضائي هستند، و بسياري از مسائل خود را بدون دخالت حكومت مركزي حل و فصل مي كنند، و حكومت مركزي نمي تواند بدون تشريفات خاصي كه در قانون اساسي پيش بيني شده است در اختيارات حكومتهاي عضو اتحاديه تغيير دهد. مثلاً در امريكا اموري مانند حفظ آزاديهاي فردي، اعلان جنگ و پيمان صلح، بازرگاني خارجي و … از اختيارات حكومت مركزي است.

4-عدم تمركز فني

عدم تمركز فني يعني اعطاي اختيار كامل براي اخذ تصميم نسبت به يك يا چند امر معين عمومي به يك مؤسسه دولتي يا يك سازمان عمومي در عدم تمركز فني ممكن است دولت مركزي اداره سازمان يا سازمانهائي را از حكومت مركزي منتزع كند و به آنها اختيار و استقلال و شخصيت حقوقي مستقل از حكومت مركزي بدهد. منظور از اعطاي چنين استقلالي اين است كه سازمانهاي مزبور از مداخلات سياسي و بيمورد حكومت مركزي دور باشند، و در محيطي امن و فارغ از هر گونه دخالت، با آزادي كامل تصميم بگيرند و امور مربوط را اجرا كنند. بديهي است دولت مركزي بر اعمال اين سازمانها نظارت مي كند. دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالي از اين قبيل مؤسسات دولتي به شمار مي روند.

5-عدم تمركز جغرافيائي (عدم تراكم)

منظور از عدم تراكم، توزيع متعادل واحدهاي سازماني (از نظر جغرافيائي) در نقاط مختلف كشور است. توضيح اين نكته ضروري است كه عدم تمركز جغرافيائي الزاماً موجب ايجاد عدم تمركز سازماني نمي شود. زيرا علي رغم پراكندگي جغرافيائي واحدهاي تابع يك سازمان، ممكن است بيشتر تصميمات را مقامات مركزي دستگاه اتخاذ كنند. ولي بعد مسافت از سوئي، و تمايل مديران واحدهاي سازماني به خود بسندگي و آزادي عمل بيشتر از سوي ديگر، ايجاب مي كند كه به مقامات واحدهاي تابع در نقاط مختلف اختيارات كافي تفويض شود. 

نتيجه گيري

مسأله جدال برانگيز كه در سير مطالعات مديريت توسعه با آن مواجه مي شويم، تمركز يا تمركززدايي است. در بحث مربوط به همكاري سازمانهاي ملي با انجمنهاي داوطلبانه گفته شد كه غالباً سازمانهاي ارائه كننده خدمات بايد به طور غير متمركز اداره شوند. همچنين اظهار شد كه غالباً سازمانهاي ارائه كننده خدمات بايد به طور غير متمركز اداره شوند. همچنين اظهار شد كه مشاركت، رابطه اي مؤثر بين سازمانهاي ارائه كننده خدمات و انجمنهاي داوطلبانه ايجاد مي كند. لذا ممكن است چنين نتيجه گرفته شود كه تمركززدايي دواي اين درد است – همان طور كه از برخي از نوشته ها چنين مطالبي استنتاج مي شود. در حالي كه اين نتيجه گيري با نظريه اقتضا ناسازگار است. زيرا تمركز براي سازمانهاي مكانيكي كه بايد وظايف ساده و استاندارد شده اي را در حجمي عظيم و با صرف هزينه اي قليل انجام دهند، بسيار مطلوب است. چنانكه بسياري از سازمانهاي توليدي موفق كشورهاي پيشرفته، در قرن نوزدهم به طور متمركز اداره مي شدند و تعداد زيادي از آنها در حال حاضر نيز چنين هستند. براي نمونه مي توان به ارائه خدمات پستي به صورت متمركز اشاره نمود.

پائول اين مسأله را كه «چرا بعضي از برنامه ها آموزش، بهداشت، و تنظيم خانواده به طور غير متمركز از برخي ديگر نظير توليد لبنيات، برنج، و چاي اجرا مي شوند؟» تحليل مي كند. به زعم وي علل بروز اين مسأله عبارتند از:

به طور طبيعي هر خدمت، محصول، و تكنولوژي، براي اينكه بتواند واكنش مطلوب را در مصرف كنندگان ايجاد نمايد، نياز به مطابقت با خواسته هاي متنوع آنان دارد؛

در شرايطي كه هر عامل برانگيزنده ديگر، فاقد جاذبه است، براي ايجاد تغييرات اجتماعي پايدار، درگير ساختن استفاده كنندگان از خدمات در امور برنامه ريزي و اجراي تغييرات ضرورت مي يابد؛

 پيچيدگي اوضاع محيطي از حيث وجود عدم اطمينان، تنوع، و وسعت كار موجب كاهش اثر پردازش متمركز اطلاعات براي تصميم گيري در زمينه هاي مهم مي شود.

به اين ترتيب پائول با تحليل خود مشخص مي كند كه در كجا تمركززدايي مفيد است و در كجا مفيد نيست. البته اين امر به ماهيت وظيفه، و فراتر از آن، به انتخاب استراتژيك بستگي دارد. تمركز بايستي توأم با رسمي شدن باشد تا نتيجه بخش شود. منظور از رسمي شدن همان فرآيند مشخص ساختن روشها و مسئوليتهاي اداري، براي فعاليتها و پستهاي سازمان است. اين امر اختيار كارگزاران را محدود مي كند و رفتار گروههاي كارگري را قانونمند مي سازد.